公積金是一筆巨大的財富，預計到“十二五”期末，繳存總額將達到6.69萬億，余額達到3.58萬億。這是一筆巨量的“沉睡資金”。與此同時，這一制度的“正當性”正受到嚴重質疑。其涉及的巨大利益，也會阻礙相關的改革。但從長遠來看，市場化的改革要求把財產的自由支配權還給個人，公積金制度可以轉變為真正互助性質的合作基金，但必須讓公眾自由參與、自由支配。
讓公積金真正回歸“個人所有”
曾經的和現在的“北漂”們，如果還沒有來得及把自己賬戶上的住房公積金全部提取出來的，恐怕要追悔莫及了。最近北京一項名為放松、實為收緊的公積金提取政策，可能將使得這些沒有北京戶籍的人士歷年繳存的公積金永遠“沉睡”下去。
按照這一“新政”，提取公積金的次數由一年一次改為三個月提取一次。這被很多媒體解讀為“政策放寬”。的確，提取手續和條件在一定程度上放寬了，但新政策同時規定了“提取限額”是過去三個月的繳存額。也就是說，如果不買房或者大修，個人將不能通過以租房的形式來提取公積金賬戶的累積余額。對于非京籍“北漂”（甚至是有北京戶口但買不起房的個人）來說，以后只能每年折騰四趟去提取公積金，而一旦他們決定離開北京，將帶不走這些本該屬于自己的財產。
在改革開放三十多年之后的今天，中國的經濟體制中依然還有很多計劃時代的“殘余”。住房公積金制度就是其中之一。它原本是為了解決住房市場化改革中的資金缺口問題，但如今其“政府包辦”的弊端卻越來越凸顯出來�？杀氖�，它又與平民百姓的生活息息相關，牽涉到幾乎所有人的切身利益。
本屆政府提出理順“政府與市場”的關系。而在公積金的問題上，恰恰體現出“雙重的雙軌制”的特點。其一，住房已經高度市場化，公積金卻是政府對個人住房投資強勢干預下的“強制性儲蓄”；其二，在繳存上，政府機構、事業單位、國有壟斷企業的公積金制度往往異化為隱性的高福利補貼，類似的例子已經不勝枚舉。
按照《住房公積金管理條例》第三條，“職工個人繳存的住房公積金和職工所在單位為職工繳存的住房公積金，屬于職工個人所有�！卑吹览�，公積金的“產權”是明晰的，無論是個人繳存的，還是任職機構同比例上繳的公積金，都是屬于個人的。但在公積金的制度設計下，繳存者對這筆資金卻沒有自由支配權，甚至還處處受限。
公積金制度之變
據住建部數據，截止到2011年年末，住房公積金繳存總額已達4萬億元，除去公積金貸款，余額已達2.1萬億，每年全國約有1億人繳納；預計到“十二五”期末，繳存總額將達到6.69萬億，余額達到3.58萬億。這是一筆巨量的“沉睡資金”。
中國的公積金制度是效法新加坡“中央公積金制度”的結果。在由福利分房向市場化轉軌的進程中，1991年5月，上海在全國率先建立了住房公積金制度。當時，住房緊張的主要瓶頸是資金短缺。因此在這一時期，公積金主要用于發放住房建設貸款，彌補建設資金不足。上海嘗到甜頭之后，1994 年7 月，國務院頒布了《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》，要求在全國全面推廣住房公積金制度。不過，隨著房地產市場的迅速發展，利潤的誘惑使得房地產開發商大量涌入，資金不再成為主要問題。然而，制度一旦誕生，就有延續下去的慣性—它只需要找到另外一個存在的理由。公積金制度有了向“住房保障”的第一次轉向。
1998年，國務院頒布了《關于進一步深化城鎮住房制度改革，加快住房建設的通知》，要求“調整住房公積金貸款方向，主要用于職工個人購買、建造、大修理自住住房貸款”。1999年4月，國務院頒布了《住房公積金管理條例》，進一步明確住房公積金只能用于發放個人住房貸款，住房建設貸款被停止。上述條文使得公積金制度完成了重大的轉向，奠定了今日制度的根基。2002年3月，國務院對《住房公積金管理條例》進行修訂，一直沿用至今。
2010年后，公積金制度出現了第二次重大轉向。這一年，住建部突破了《條例》的規定，開展公積金貸款用于保障房建設試點。這一次的轉向，相當于對上世紀90年代“彌補住房建設資金不足”的用途的回歸。其背景是，一方面公積金經過十幾年的累積，已經有了巨大的結余；另一方面，政府卻一直在為所謂保障房的建設資金發愁，公積金的大盤子自然而然成為了重要的目標。2010年8月5日，住建部公布了首批公積金貸款支持保障性住房建設試點城市的名單，共計28個城市、3類保障房、133個項目入選，貸款額度約493億元。
不過，這一舉措引起了巨大的爭議。按照公積金制度設計的初衷，這是一種職工個人之間的“互助型”住房保障制度。根據2002年修訂的《住房公積金管理條例》，住房公積金應當用于職工購買、建造、翻建、大修自住住房，任何單位和個人不得挪作他用。此外，如前所述，公積金為職工“個人所有”，公積金管理中心并非金融機構，而是行政事業單位，并無權隨意挪用。不過，隨著試點的展開，“私產”就這么被挪作“公用”了。
除此之外，在近年來的改革中，有些地方政府開始允許職工個人提取住房公積金用作他途。比如，一些地方同意以租房為由提取公積金，而海南省公積金還可以用于支付子女學費、物業費、醫療費等。雖然背離了公積金的初衷，但好歹也是對個人財產權利一種追認式的肯定。不過，據報道，類似的做法并不占多數，“90%以上的地方公積金仍只能用于買房”。
正當性喪失，該如何改？
盡管公積金制度一直在為自己的存在尋找一個接一個的理由，但我們不得不說，這一制度的“正當性”（legitimacy）已然喪失。
作為互助型的一種住房保障制度，公積金存在的一個正當性就是讓繳存者個人得益。但是，20年來，這一制度的真正受益者又是誰呢？很多論者已經提及，住房公積金是“劫貧濟富”。理由是，只有買得起房的人才能夠真正享受到公積金制度的最主要的好處—低息貸款，但在現如今房價飛漲的背景下，大量的中低收入人群根本買不起房，他們所繳納的公積金，無疑是在“補貼”買得起房的高收入人群。
除了高收入人群，公積金的真正受益者恐怕是政府和銀行。住房公積金的繳存者只能按年利率1.21%計息，而住房公積金中心將公積金存在銀行的年利率是2.33%。這個利差收益，以及公積金中心購買國債的利息收益、發放公積金貸款的利差收益，按照《住房公積金管理條例》第29條的規定，“住房公積金的增值收益……用于建立住房公積金貸款風險準備金、住房公積金管理中心的管理費用和建設城市廉租住房的補充資金。”這些收益并沒有用于“本金”的投入者、強制儲蓄的存款人身上，而是用于填補政府財政支出的“不足”。從銀行方面看，住房公積金中心的托存銀行是工商銀行、中國銀行、農業銀行、建設銀行和交通銀行五家。據法學教授王涌估算，公積金存在銀行的年利率是2.33%，而銀行利用公積金存款對外發放商業貸款，貸款利率一般高于7%，銀行在公積金項目上的營利約為5%。此外，每年商業銀行還向公積金中心收取手續費，包括歸集手續費和貸款手續費，總額在50億元以上。
甚至于，當年效法的“老師”本身也出問題了。2014年5月，有新加坡的blogger發表了《你的公積金去了哪兒》的文章，竟然遭到總理李顯龍起訴。六七月間，數千新加坡民眾舉行了“還我公積金”的示威集會，抗議政府鯨吞公積金。
正當性已失，改革卻舉步維艱。2002年修訂的《條例》至今未變，完全與市場化的改革大潮脫節。住建部數次提出修訂《條例》，但都無疾而終，包括今年。任何一座城市中都遍地可見的“公積金套現”小廣告，證明了這一制度延續至今的荒謬。但我們不得不承認，圍繞著這一制度的巨大利益，將嚴重阻礙有關廢止它的討論，相關的政策建議也會被認為是“激進”。不過，從長遠來看，市場化的改革要求把財產的自由支配權還給個人，公積金制度可以轉變為真正互助性質的合作基金，但必須讓公眾自由參與、自由支配。
短期內，現實的辦法恐怕還是對這一制度進行一些修修補補。但最基本的，必須回歸公積金的本原，讓繳存者個人真正獲益，而不是制造種種障礙，防范個人提取公積金。這一方面需要擴大住房公積金的使用范圍，甚至超越住房的用途，并最大限度地簡化提取手續；另一方面，要打破地方保護主義，讓個人的公積金賬戶不因為人才的流動而陷入沉睡。
唐鈞：“用買不起房的人的錢買房”
近日關于公積金縮水等話題再次引發熱議，公積金為什么不能很好地輔助我國的民生事業，其是否還應該存在下去，到底應該怎么改革？就這些問題，時代周報專訪公積金問題研究者，中國社科院社會政策研究中心秘書長唐鈞。
公積金制度有違設計初衷
時代周報：如何看待網上風傳的公積金利息極低，完全跟不上通貨膨脹的問題？
唐鈞：住房公積金是保障性質，設計初衷是“高收入者不補貼，中低收入者較少補貼，最低收入者較多補貼”，讓普通職工特別是中低收入家庭買得起房、住得上房。但是現在這一初衷未能實現，體現在使用過公積金的人占繳納的總人數的比例很低，從廣東的情況看，只有不到10%的參加者有過按揭（記者注：根據廣東省官方公布的數據，2012年廣東省住房公積金繳存人數達1050萬人，累計發放貸款73萬筆），這么低的比例應該可以說明問題。這樣一來老百姓的這部分財產得不到保值增值。
時代周報：在國外，有什么比較理想的公積金或者類似制度可供我們參考嗎？目前有報道說新加坡也出現了很強的反對公積金的聲音，您怎么看？
唐鈞：新加坡的公積金和我們根本不是一回事情，沒有可比性。在新加坡叫中央公積金，中央公積金本是個人賬戶式的養老保險制度，后來因為積累的資金在國際市場上投資風險太大，于是新加坡政府將其與“住者有其屋”的政策相配套，拿養老保險基金貸給參保人買房，使一項制度成就了兩件好事。后來，中央公積金的使用范圍進一步擴大，也可用于治療大病。
而中國的制度設計其實有點東施效顰，養老歸養老，住房歸住房，兩者完全不搭界了。光為住房籌措一筆公積金，其合理性就差之毫厘，失之千里。“被規定”為“�？顚Ｓ谩钡淖》抗e金，近年來的使用狀況其實并不理想，貸款人數比例和貸款金額比例都很低，從受益的角度來看，大多數繳存職工實際上是這項制度的局外人，開句玩笑，就是“用買不起房的人的錢，來幫買得起房的買房”。近年來，隨著房價越來越貴，買不起房的人越來越多，這項政策的正當性更受到質疑。
時代周報：有人建議廢除公積金制度，您有什么看法？如果您不同意廢除的話，認為是否應該進行改革？
唐鈞：我們從1999年以來一直提建議，把社保資金跟住房公積金合并，老百姓可以用這個錢去買房、看病。
前幾年開始就有些省市出臺政策，家庭成員患重大疾病的可以提取住房公積金。對于繳存職工本人來說，一旦患了大病，在醫療保險并不能全額支付醫療費以致產生大額“自費”時，就有可能先賣了自己住的房子解燃眉之急，何況住房公積金。反過來說，如果公積金賬戶中明明存了一筆錢，但卻不能用于醫療，眼睜睜地看著“繳存職工”死去，又于心何忍？在現代社會中，疾病永遠是最大的社會經濟風險。所以，在社會保障制度的整體設計中，必須有個輕重緩急的排序。所以對住房公積金這樣的政策安排是很有道理的。
個人財產收益應歸個人
時代周報：有評論指出公積金的“增值收益”與公積金繳存者完全“絕緣”，在您看來現在公積金“增值收益”的使用有哪些不合理？
唐鈞：個人賬戶是個人財產，所以公積金的收益應該歸個人，否則就沒有正當性。
2004年出臺的財政部、國務院住房制度改革領導小組、中國人民銀行關于《建立住房公積金制度的暫行規定》中明確規定：“住房公積金是一種長期性住房儲金”，“歸職工個人所有”。按物權法的規定，顯而易見的是，這筆“儲金”生出的增值利潤，自然而然也就應該歸職工個人所有。
銀行與住房公積金的一個最基本的差別就是：去銀行存款是自愿的，而住房公積金則不同，是“強制性”儲蓄，“國家”二話不說，就從你的工資中扣走了，然后還從你的“老板”那里又拿了一份。這樣的運作方式就使“繳存人”與政府有關部門之間的權利和義務關系不同于一般儲蓄。國家強制性地籌措這筆錢，理由自然是為繳存人著想。從計劃經濟向市場經濟轉軌，其中一個最基本的要點就是產權問題。因此，在處理“增值收益”時，就得分外謹慎。
從公平角度來講，建議“增值收益”給到退休時從未動用過住房公積金的人“分紅”，以表示對他們“無私貢獻”的回報。
時代周報：有關職能部門如公積金管理中心從公積金收益中抽水（管理費用），您認為是否合理？
唐鈞：《住房公積金管理條例》相關解釋是，“由住房公積金管理中心按照規定的標準編制全年預算支出總額，報本級政府財政部門批準后，從住房公積金增值收益中上交本級財政，由本級財政撥付�！蔽艺J為這樣的規定不合理，理由如上，個人財產的收益應該歸個人，而不是財政，不合理的規定就需要修改。
公積金管理難監管
時代周報：在具體管理制度上，目前的公積金管理體制有哪些漏洞？
唐鈞：世紀之交時，據說曾有2600多個管理機構將其七零八碎地瓜分。后來經過多年的改革歸并，管理機構的數字下降到606個。但按《住房公積金管理條例》的要求，應該只有直轄市、省會城市、計劃單列市和地級市可以設立住房公積金管理中心，按這個標準，可以設立管理機構的城市全國共有342個。因此，其余264個實際上就是違規設立的，其中包括“省直的”、“區縣的”或者“行業的”。
20世紀80年代，美國的一位經濟學家曾經評價新加坡的中央公積金：這些由政府管理的巨額資金雖然是一筆獨立運作的公共基金，但在政府急需用錢時，肯定會情不自禁地想動用它。為此，新加坡政府對中央公積金立下了極為嚴格的管理制度，使這位經濟學家的預言沒能成為現實。
然而，中國住房公積金的管理現在卻被地方和行業的管理機構操控，在這些管理機構的背后都有著一位或幾位具有絕對權威的“大老板”，當地方或行業急需用錢時，他們會不會“情不自禁”？當然，這還是用到地方的或者行業的“集體利益”上。再進一步，如此管理體制，又有讓貪腐分子伸手的漏洞。
根據新聞報道，各地自行開發的公積金管理系統達數百套，每個系統動輒花費數百萬元到上千萬元，每年還有幾十萬、上百萬元的升級維護費用。幾百個系統的開發，幾個億的投入，來管一個公積金，浪費驚人。為什么各地都要自行開發公積金管理系統，明眼人一看就明白，電腦系統開發的經費中可以“運作”的“空間”太大了，其中的貓膩自不待言。更重要的是，各地自行其是地開發管理系統，就不能讓管理系統互通互聯。
100萬與3萬
騰佑貨架
前兩年，準備了很久，打算去羅布泊轉轉， 疏忽了的，就是一顆搖搖欲墜的爛牙。果然，剛剛抵達羅布泊湖心，牙痛奪走了我所有的好奇心。一怒之下，喝了二兩伊力特，自己把爛牙拔掉了。
回到自己的城市。找了朋友打聽，說種牙需要1.5萬元。善解人意的老婆說，你把公積金取出來去補吧。
這個平時不會出現在生活中的詞語，在這個瞬間給了我一個暴栗。上次整好是一年前，因為結婚從女友升級為賤內的她吩咐說，你工作都8年了，把公積金取出來吧。在南方這個一線城市，一旦有了房子，或者結婚證上另一半有房子的話，提取公積金是件很容易的事。所以大家總想動點公積金的念頭。
實際上結婚以前，我也在看中一枚徠卡鏡頭以后動過提取公積金的念頭，但被各種繁瑣的提取機制嚇破了膽：不是需要提供購房證明，就是需要提供租房證明，后者還需要辦理各種納稅證明等。于是我將目光瞄準了天橋上的提取公積金廣告。一打聽，對方要兩成的好處費。惜錢如命的我，斷然放棄了這個念頭。
實際上并沒有什么損失，身邊所有人都說，你就當存錢好了，存個三五十年，就能交首付了。
這種說法實在讓人很難為情，在一次不經意中掃過的工資條上，發現每個月，公積金的賬戶上只增加了960元。相比動輒數萬一平米、又不能講價的房價來說，懷揣賬本，連挺直腰板走進售樓部的勇氣都沒有。
這令我一度認為自己將終身啃老。畢竟在城市中央，奮斗了整個青春的父母，換回來了一套90平米的房子。
但婚姻改變了這一切，賤內搖身一變，成了家里的女王大人，為了結婚，東湊西湊，在城市的邊緣買下了一套兩房一廳。此時，我的公積金賬戶里，默默無聞的3萬元正淚流滿面（對了，我在北方工作過幾年，那里還有一個公積金賬戶，到現在我都不知該怎么把錢取過來）。
很快，辦理業務的小姑娘在派頭十足的公積金管理中心斜睨了我一眼，叫我掏出結婚證和購房合同，說三五天以后，你去附近的銀行就可以把錢提取出來了。這一切比我想象的簡單多了。
果然一旦有了房子，人就像獲取了一張特種許可證一樣，可以將那些看似無法盤活的資金盡情揮霍。但這3萬……，盡管才過去一年，我已經無法記得它當時究竟花到哪里去了。和一百多萬的房價相比，這簡直無法讓人抬得起頭，但這卻是我好幾年的公積金收入。
如今，整整一年過去了，女王大人盡管對我采取了較為寬松的財政政策，但忽然之間，管理費、網絡費、水電費的攀升，反倒讓生活質量開始下滑，加上城郊的生活，讓我們兩個土著對這個城市失去了主人翁的優越感。
更不堪的或許還在未來，牙科診所報出的1.5萬治療費，依照女王大人的批示，等到公積金賬戶上湊夠這筆錢，至少還需要半年。不過換個角度想，國家用各種政策建立起來的公積金“保護”制度，令如許的人無法提取這筆錢，而我卻可以拿著這筆錢種牙，是不是多少體現出了一些優越感？
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